庆政发〔2015〕48号

各县（区）人民政府，市直各部门，中、省驻庆各单位：

　　为认真贯彻落实《预算法》、国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、省政府《关于深化预算管理制度改革的实施意见》（甘政发〔2015〕11号）以及省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于进一步加强财政管理的意见》（甘办发〔2014〕63号）精神，全面深化财税体制改革，构建全面规范、公开透明的预算制度，加快建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政制度，结合我市实际，现提出以下实施意见。

　　一、完善政府预算体系

　　（一）建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，将政府的收入和支出全部纳入预算管理，做到收入一个“笼子”、预算一个“盘子”、支出一个“口子”。

　　（二）加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。从2015年起，逐步将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转的项目收支列入一般公共预算；当年转列项目包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金等8项基金，继续作为政府性基金管理的支出，要加大与一般公共预算支出的统筹衔接。对一般公共预算和政府性基金预算都安排支出的项目，要制定统一的资金分配管理办法，避免交叉重复。

　　（三）强化国有资本收益收缴管理。加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度，更多用于保障和改善民生。加强国有资本经营预算支出与一般公共预算支出的统筹使用。

　　（四）加强社会保险基金预算管理。提高社会保险基金预算管理水平，综合考虑影响社会保险基金收支的各种因素，坚持按统筹兼顾、收支平衡的原则编制社会保险基金预算。做好社会保险基金结余的保值增值，在精算平衡的基础上实现基金预算的可持续运行。

　　二、改进预算控制方式

　　（一）推进年度预算改革。一是一般公共预算审核重点由平衡状态向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测，各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。强化政府支出预算，弱化对政府收入预算的考核，重点加强对征管部门收入质量的考核，保证依法征收，确保财政收入质量。按照政府债务管理有关规定，县级以上政府可在批准的一般债务限额内，为支持没有收益的公益性事业发展编列一般公共预算赤字，通过举借一般债务予以弥补。二是加强政府性基金预算管理。按照以收定支的原则，根据政府性基金项目收入和实际支出需要编制。按照政府债务管理有关规定，县级以上政府性基金预算可在批准的专项债务限额内，为支持有一定收益的公益性事业发展举借专项债务。三是国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。

　　（二）健全预算标准体系。进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理，加快制定机关运行经费实物定额和服务标准。加强人员编制管理和资产管理，完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。依照政府收支分类体系，按经济分类编制部门预决算和政府预决算。

　　（三）建立跨年度预算平衡机制。根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。各级政府一般公共预算执行中如出现超收，应用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，则通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。采取上述措施后仍不能实现平衡，通过申请上级政府临时救助弥补，并在下一年度预算中安排归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。

　　（四）实行中期财政规划管理。根据中央、省上统一部署，各级财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。中期财政规划涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。强化中期财政规划对年度预算编制的约束，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。各部门应结合国民经济和社会发展五年规划及相关专项规划、区域规划的实施，按照职责分工，超前谋划，研究未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项，加强项目库管理，及时提交财政部门汇总平衡，做好与中期财政规划的衔接，逐步解决部分现行支出政策“碎片化”、不可持续、预算执行效率不高等问题。市级和有条件的县区在编制2016年预算时，同步编制2016—2018年中期财政规划，力争2017年全面推行。

　　三、改革转移支付制度

　　（一）优化财政支出结构。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。结合国家税费制度改革，完善相关制度办法，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。严格控制政府性楼堂馆所、财政供给人员以及“三公”经费等一般性支出。认真落实中央、省、市有关规定，清理规范评比达标表彰、节会、庆典、论坛、博览会、展会等活动。统一预算分配，逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配。在此之前，相关部门要按规定将专项资金具体安排情况及时报财政部门。

　　（二）优化转移支付结构。按照中央、省上统一部署，在合理划分市、县区事权和支出责任的基础上，加快推进转移支付制度改革，实现事权和支出责任相匹配。属于市级事权的，由市级全额承担支出责任，原则上应通过市级支出安排，由市级直接实施。属于市级与县区共同事权的，由市级和县区共同分担支出责任，依据公益性、外部性等因素明确分担标准或比例，市级分担部分通过专项转移支付委托县区实施。属于县区事权的，由县区承担支出责任，市级可通过财力性转移支付给予支持。专项转移支付依法依规设立，严格按程序批准，一律纳入财政专项资金管理清单。从严控制项目数量和资金规模，一般不得与财政收支规模、增幅或生产总值等指标挂钩。新设专项转移支付应有明确的政策依据、政策目标、资金需求、资金用途、执行期限、主管部门和职责分工，期满后自动取消。各级各部门不得在各类文件和工作会议、中长期经济社会发展规划、计划、实施意见中对设立、增加专项转移支付事项作出规定。不得重复设立或增设与现有专项转移支付投入方向、用途相同或相近的项目，清理整合归并投入方向类同、政策目标接近、管理方式相近的专项转移支付。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，对政策到期、政策调整、绩效低下或偏离项目初设目标、不符合经济社会发展目标任务的专项转移支付，要按程序予以调整或取消。凡属“小、散、乱”、效用不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项应坚决取消。对保留的竞争性领域专项，要控制规模，突出重点，改变直接补助等行政性分配方式，积极探索采取创业投资引导基金、产业投资基金、贷款贴息、先建后补、以奖代补等运作模式，充分发挥财政资金的杠杆作用，撬动金融资本、社会资本投入。

　　（三）规范专项转移支付管理。按照“先定办法、再分资金”的原则，制定资金管理办法，做到一个专项转移支付都有且只有一个资金管理办法。专项转移支付预算应当分县区、分项目编制。按照“谁主管、谁负责”的原则，市级主管部门负责统一分配专项转移支付，并对执行结果负主体责任。社会团体、行业协会、企事业单位等非行政机关不得负责分配资金。专项转移支付应采取因素法或项目法分配，并逐步扩大因素法分配比例和范围，减少自由裁量权。对县区的专项转移支付资金，由财政部门统一下达，主管部门不得直接拨付。专项转移支付资金必须严格按规定用途使用，未经批准，不得变更项目内容或调整预算，不得随意在市级和县区之间调整，不得违规安排工作经费。县区政府可在不改变资金用途的基础上，发挥贴近基层的优势，结合本级安排的相关专项情况，按程序报批后，将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用。

　　（四）加强政府购买服务资金管理。政府购买服务所需资金从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，支持各部门按有关规定开展政府购买服务工作，切实转移政府职能，降低公共服务成本，提高公共服务质量。要严格执行政府购买服务目录，对于应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，政府不得向社会力量购买。加强财政资金支出管理，不得一边购买服务，一边“养人”不“办事”。

　　四、推进国库管理制度改革

　　（一）严格执行国库集中收付制度。除依照法律法规和国务院、财政部规定纳入财政专户管理的资金外，预算安排的资金应全部实行国库集中支付制度，切实提高国库资金支付效率、安全性和透明度，严禁违规将财政资金从国库转入财政专户并虚列支出，严禁违规将财政资金支付到预算单位实有资金银行账户。各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。积极推行非税收入电子缴款，逐步实现应上缴国库的非税收入资金直接缴入国库。暂未实现非税收入资金直接缴入国库的，应当将先入财政专户的非税收入资金在10个工作日内足额从财政专户缴入国库，不得以任何理由拖延或不缴。坚决杜绝调节财政收入行为。

　　（二）严格控制新增财政对外借款。采取切实可行措施，全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的要抓紧安排预算，原则上应在2017年底前列支完毕。其他财政借垫款原则上应在2016年底前收回。经核实确实无法收回的财政周转金和其他财政借垫款，应在2017年底前报经同级人民政府批准同意后，按规定核销。严格控制新增财政对外借款，对于确需出借的临时急需款项，借款对象应限于纳入本级预算管理的一级预算单位（不含企业），不得对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金，且应仅限于临时性资金周转或者为应对社会影响较大的突发事件的临时急需垫款，借款期限不得超过一年，报经同级政府常务会议批准同意后办理借款手续。建立财政对外借款回收保证、责任追究机制和到期借款预警机制，对于不能按期还款的，要采取扣减预算等方式确保及时收回借款。存在逾期借款未偿还的单位，不得再新增借款。要建立财政对外借款终身负责制，对于违规对外借款造成出借财政资金损失的相关责任人，要依法提请有关部门追究其法律责任。

　　（三）严格规范财政专户管理。全面清理整顿财政专户，一律不得新设专项资金财政专户；开立其他财政专户的，要严格按照规定的开立条件和程序执行，未经核准，一律不得新开立财政专户；对现存的财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的外，其余在2年内逐步取消。强化财政专户资金使用管理，禁止将财政专户资金借出周转使用，对已经出借的财政专户资金要制定回收计划，限期予以收回。财政专户资金保值增值操作要严格按照规定方式进行，原则上不得在开户银行经办机构之外开展保值增值操作。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。

　　五、加强预算执行管理

　　（一）依法组织财政收入。依照法律法规规定切实加强财政收入征收管理。建立税收收入与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系，做到依法征收、应收尽收，不得违反法律法规和超越权限多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征税款。加强非税收入分类预算管理，完善非税收入征缴制度和监督体系，继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目，禁止通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入。党政机关和事业单位依法取得的罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产收益和处置等收入，必须按规定及时足额上缴国库，严禁以任何形式隐瞒、截留、挤占、挪用、坐支、私分或转移。

　　（二）明确预算执行主体责任。全面取消会计集中核算方式，恢复健全单位会计职能，取消财政支付机构审核部门单位财务票据职责。进一步强化部门单位在预算编制、执行和公开中的主体责任，各部门、各单位必须严格执行预算，并对本部门、本单位执行结果负责。

　　（三）硬化支出预算约束。坚持先有预算、后有支出的原则，预算未安排的事项一律不得支出。年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金。及时批复部门预算，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的要严格执行政府采购有关规定。规范预算变更，不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金需要调剂使用的，按照有关规定办理。加快转移支付预算正式下达进度，除据实结算等特殊项目外，县级以上地方各级政府接到上级一般性转移支付或专项转移支付后，应在30日内正式下达。县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在本级人民代表大会批准预算后的30日和60日内正式下达。

　　（四）盘活财政存量资金。建立结转结余资金定期清理机制。连续结转两年的本级一般公共预算资金，应当作为结余资金管理，用于补充预算稳定调节基金。本级政府性基金预算结转资金原则上按有关规定继续专款专用，每一项基金结转资金规模超过该项基金当年收入的30%部分，应调入一般公共预算统筹使用。对上级财政下达结转两年以上的专项资金，预算尚未分配到部门的，由下级财政交回上级财政；已分配到部门的，由同级政府收回统筹使用。对上级财政下达结转一年以上的专项资金，下级政府可在不改变资金类级科目用途的基础上，发挥贴近基层的优势，加大整合力度，调整用于同一类级科目下的其他项目，并报上级政府有关部门备案。各部门、各单位要加大结转资金执行力度，对不需按原用途使用的，按规定调剂用于本部门、本单位其他项目。结余资金和结转两年以上的专项资金，由同级政府收回统筹使用。收回资金的项目需要继续实施的，应作为新的预算项目，按照预算管理程序重新申请和安排。

　　（五）健全预算绩效管理机制。全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，加快建立健全全过程预算绩效管理机制，完善预算绩效考核体系。逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为编制中期财政规划、调整支出结构、完善财政政策和编制预算的重要依据。

　　（六）建立综合财务报告制度。按照中央、省上统一部署，根据政府综合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南，规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。建立向本级人大或其常委会报告政府综合财务机制，按国务院规定实行权责发生制核算的特定事项，应当向本级人大常委会报告。建立政府综合财务报告公开机制。逐步将政府综合财务报告主要指标作为考核政府绩效的依据。

　　六、规范政府债务管理

　　（一）建立规范的政府举债融资机制。经国务院批准，省级政府可以适度举借债务；市县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。政府举债采取政府债券方式。剥离融资平台公司政府融资职能。逐步推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

　　（二）实行政府债务规模控制和分类管理。政府债务规模实行限额管理，各级政府举债不得突破批准的限额。政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。

　　（三）严格限定政府举债程序和资金用途。各级政府在批准的限额内举借债务，必须报同级人大或其常委会批准。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

　　（四）健全债务风险预警及化解机制。根据财政部发布的债务风险评估结果，建立债务风险预警及化解机制。债务高风险地区原则上不得新增加债务余额，要积极采取措施，逐步降低风险。各级政府要全面清理甄别存量债务，逐级汇总上报国务院批准后，锁定债务规模。对纳入预算管理的政府存量债务，市县区政府通过申请发行政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。要硬化预算约束，防范道德风险，各级政府对其举借的债务负偿还责任。县区政府举借的债务，市政府实行不救助原则。

　　（五）完善考核问责机制。把政府债务作为一个硬指标纳入政绩考核范围。明确责任落实，各级政府要对本区域政府债务负责任，切实担负起加强地方政府债务管理和防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。

　　七、全面清理规范财税优惠政策

　　（一）统一财税优惠政策制定权限。坚持税收法定原则，除依据专门的税收法律法规和国务院规定的税政管理权限外，各部门起草法规、规章、发展规划和区域政策都不得突破国家统一财税制度、规定税收优惠政策。各级政府要全面清理规范已经出台的税收优惠政策，违反法律法规和国务院规定的一律停止执行；没有法律法规障碍的要按程序报请国务院批准。

　　（二）规范非税等收入管理。严格执行行政事业性收费、政府性基金、社会保险管理制度。严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费、政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地；严禁低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源；严禁违反法律法规和国务院规定减免或缓征企业应当承担的社会保险缴费，未经国务院批准不得允许企业低于统一规定费率缴费。

　　（三）严格支出优惠政策管理。未经国务院批准，各级各部门不得对企业规定财政支出优惠政策。对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，坚决予以取消。其他优惠政策要逐步加以规范。

　　（四）加大责任追究力度。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责，严惩各类违法违规行为。建立举报制度，鼓励和引导对违法违规制定实施税收优惠政策的行为进行监督。对违反规定出台或继续实施税收等优惠政策的县区和部门，要依法追究政府主要领导和相关部门主要负责人的责任。

　　八、推进预决算公开

　　（一）扩大公开范围。按照“公开是原则，不公开是例外”的总体要求，将公开透明贯穿预算改革和管理的全过程，除涉密信息外，所有政府预决算、部门预决算和“三公”经费预决算均应公开。

　　（二）细化公开内容。政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付按项目、按县区公开；逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。同时，按经济分类公开政府预决算和部门预决算。按照规定细化公开汇总“三公”经费和部门“三公”经费预决算。政府预决算要在本级人大批准后20日内向社会公开，部门预决算及“三公”经费预决算要在批复后20日内向社会公开。对预决算公开过程中社会关切的问题，要及时规范改进。

　　（三）完善工作机制。强化对预决算公开的监督检查，深入推进政府预决算、部门预决算、专项转移支付、基层民生支出、地方政府债务、政府采购、预算绩效、财税政策和规章制度等方面信息公开工作。各级财政部门要加强对本级各部门和下级财政部门预决算公开工作的指导和督促，进一步规范预决算公开工作程序，做好涉密审查，积极稳妥地回应社会关切。要以公开为抓手，通过预算公开促进预算管理制度改革。

　　九、严肃财经纪律

　　（一）坚持依法理财，主动接受监督。各县区、各部门、各单位要严格遵守预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会各界的监督。建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。推进预算公开，增强政府理财工作的透明度，减少政府自由裁量权，让财政资金在阳光下运行。

　　（二）健全制度体系，规范理财行为。健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等方面的制度建设，扎紧制度的篱笆。规范理财行为，严格按照规定程序和要求编报预决算，按规定用途拨付和使用财政资金，确保预决算编报程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。

　　（三）严肃财经纪律，强化责任追究。财经纪律是财经工作中必须遵守的行为准则，也是预算管理制度改革取得成效的重要保障。各级政府要对本地区各部门、各单位财经纪律的执行情况进行全面检查，通过单位自查、财政部门和审计机关专项检查，及时发现存在的问题。强化责任追究，对检查中发现的虚报、冒领、截留、挪用、滞留财政资金以及违规出台税收优惠政策等涉及违规违纪的行为，要按照预算法等法律法规的规定严肃处理。

　　深化财税改革，是推进依法治国、依法理财，建立现代公共财政制度的迫切需要；是完善社会主义市场经济体制，加快转变政府职能的必然要求；是推进国家治理体系现代化，促进经济社会持续健康发展的重要保障。各级、各部门、各单位要充分认识深化财税改革的重要意义，进一步提高认识，把思想和行动统一到中央、省和市委、市政府的决策部署上来，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，细化工作方案，加强组织领导，周密安排部署，认真落实各项工作措施，确保全市财税体制改革有力有序推进。

　　庆阳市人民政府

　　2015年5月5日