田树勋、马建强二位委员：

　　感谢二位委员对全市国土资源管理工作的关心和支持。2015年3月30日，接到二位委员第三届四次会议《关于加强农村违法用地管理的提案》（第69号）后，我局高度重视，及时进行安排，相关领导和科室对全市农村违法用地情况进行了认真分析。我局认为二位委员在提案中指出的违法用地问题客观准确，违法用地原因分析透彻全面，提出的建议切实可行。对二位委员在提案中提出的问题，我们及时组织执法人员进行调研督查，提出了明确的整改要求。现将该提案中提出的问题答复如下：

　　一、关于“私人建房违法用地现象严重”的问题

　　农村宅基地是农村村民为了修建居住用房，符合条件经本人申请，由县级人民政府依法批准，将本集体经济组织土地采取划拨方式供应与建房人的集体建设用地。全市农宅建设大致分为三个阶段，土地承包前为第一阶段，塬面主要以沿塬边咀稍胡洞修建窑洞为主，以建设土坯箍窑和土木结构安架房为辅；土地承包后至2005年12月31日《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》发布前为第二阶段，主要以告别窑洞在村庄道路沿线和承包地修建砖木结构安架房和改造土木结构安架房为主；2005年12月31日《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》发布后至现在为第三阶段，以改造安架房，建设小康农宅和新农村居民点为主。

　　市政府高度重视农宅建设和管理工作，把农宅建设作为改善农民生活和居住条件，建设富裕美丽新农村的惠民工程来抓。全市国土部门按照市政府的要求，履职尽责，积极服务，保证了农宅建设的用地需求。同时依法依规，加强监管，预防和制止了部分违法占地建宅行为。但由于重重原因，全市农宅建设和管理中仍存在以下问题：

　　1、宅基地闲置和一户多宅问题。（1）在外打工经商者在城市购房举家外迁，原住宅基本长期闲置；（2）部分农户原建宅基选址不够科学，对水毁、滑坡、塌陷等地质灾害等因素考虑不周，目前另选址建新宅，造成旧宅基闲置和一户多宅；（3）部分农户搬入新农村居民点后，旧宅基不恢复造成闲置，形成一户多宅。（4）部分公职人员为了解决周末、节假日度假和退休生活，往往以父母名义在农村建宅，有的长期闲置。

　　2、农宅建设违法占地问题。（1）未批先建问题。部分农户法制观念淡漠，认为报批手续太复杂，时间长，宁肯缴罚款，不愿受麻烦，往往采取未批先建的办法。（2）批少占多问题。这类问题零星建宅超占的较多，居民点建设超占的较少。一般用于居住的主房不超占或超占的少，大多数是在自己房前屋后乱圈乱占、乱搭乱建，如单独拼接的厨房、堆放杂物的辅房等。城乡结合部在原宅基周围圈占建房用于出租的也较多。（3）浪费耕地问题。个别农户由于资金问题进不了居民点，有的公路沿线无承包地，地块兑换又难以协调，在自己承包地修建庄基后又要占地修路，造成耕地浪费。

　　3、农村宅基地隐形交易问题凸显。目前，国家对宅基地的流转的条件、范围、方式、期限收益分配、以及流转后产权关系的调整没有明确的法律规定，但是由于农村宅基地价值不断上升，为了追求宅基地利益最大化，部分农户千方百计在拓展宅基地的利用空间，宅基地私下交易行为屡见不鲜，隐形市场比较活跃，加剧了土地权属混乱和产权纠纷。更有甚者，公路沿线和城乡结合部的部分农户依仗得天独厚的地理优势，采取出售或联建的办法，利用宅基地建设小产权房牟取暴利，扰乱正常房地产市场。

　　二、关于“个体厂房违法用地区域性明显”的问题。

　　因企业用地报批资料多、程序环节多、审批时间较长，为了使企业尽快建成投产，形成效益，用地者往往利用双休日、节假日、夜晚突击建设。同时城乡结合部农户利用距城区近便的优势，未经批准私自将自家房前屋后的土地圈占，更有甚者将承包地私自改变土地用途，占地建设库房，出租谋利，形成未批先建的违法问题。

　　三、形成土地违法问题的原因分析

　　全市上下都高度重视国土资源执法监察工作，国土部门把执法监察工作始终摆在重要位置来对待。重心下移，靠实责任，强化监管，发现和制止了绝大多数土地违法行为，全市土地管理形势总体向好。但由于“5.12”震灾后，危窑危房改造和灾后重建、易地扶贫搬迁、新农村建设等政策性惠民工程的实施、加之近年来国家鼓励群众养殖致富的力度进一步加大，群众随意选址、滥修乱建宅基和养殖场的违法行为屡禁不止，城乡结合部和公路沿线部分群众擅自圈占土地建设库房和厂房的违法行为仍时有发生，制止难度很大。综合分析，主要有以下原因：

　　一是基层组织监管职能缺失。国土资源管理体制改革后，撤销原来各乡镇土地管理，成立了管理多个乡镇的国土资源管理中心所，垂直于各县区国土资源局管理。这样的管理体制使乡镇政府领导认为土地管理是国土部门的事，与基层政府没有多大关系。由于认识上存在偏差，导致在行动上疏于或放弃监管职责，主体责任发挥不充分，监管职能弱化。个别基层组织负责人对零星建宅、设施养殖、居民点建设、城乡结合部乱修乱建等土地违法问题视而不见，不制止、不报告，甚至私下支持、纵容、默许非法占地，事实上充当了非法占地者的保护伞。

　　二是村庄建设规划难以落实。实行土地家庭联产承包责任制改革时，人们对土地利用总体规划和村镇建设规划的作用认识不足，基层组织的土地规划意识更是淡漠，对村镇建设发展没有进行规划。当时将所有土地全部分配承包到农户，村组没有预留集体发展用地，导致目前群众建宅无地规划，处于自由选址状态；一些村组虽然进行了居民点规划，但因土地调整兑换难以落实，致使群众不能进入居民点而乱修乱建。另外，规划的居民点指标往往有限，加之设计建设的标准过高，地皮费、入户费、建设费等费用都相当不菲。这对以务农为生的大多数群众来说，很难承受，致使很多想进居民点的群众因费用太高放弃进入居民点，选择未经规划的地块进行建房，这是形成零星乱建住房违法占地的主要原因。

　　三是危窑危房改造和灾后重建等未批先建问题突出。目前，全市农村建宅主要以民政和住建部门下达的灾后重建和危窑危房改造、易地扶贫搬迁、新农村建设等政策性建房为主，而且任务大，时间紧，相关部门与国土部门衔接协调不积极，用地报批不及时，乡镇政府为了尽快完成工作任务，默许或支持村组和群众私自建设。而群众依法用地意识淡漠，误认为给了指标也就等于批了建宅用地，以指标代替了土地审批手续，凭借建宅指标随意修建。形成了未批先建的非法占地问题，这是造成零星乱建住房违法占地的根本原因。

　　四是用地单位依法用地意识不强。一些个体企业、农村居民点、设施养殖、村部、文化广场等公益事业等建设用地，为了赶进度，用地单位不及时申报，乡镇政府对这类用地的报批不积极，处于放任状态，导致形成了边报边用或未报即用的违法用地行为。

　　五是法律法规不完善，国土部门执法手段软弱。（1）目前我国关于农村宅基地管理的法律法规数量少，且效力低，宅基地管理很大程度上依靠规范性文件和地方政府政策调整。2004年11月国土资源部出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》是第一个全国性有关宅基地管理文件，市政府于2005年10月出台了《小康农宅建设规划管理办法》和《小康农宅建设用地管理办法》，对规范全市农宅管理发挥了积极地推动作用。但是在实际工作中仍然存在不完善的问题，如“一户一宅”中对“一户”如何认定；一个老人只有一个儿子能否分户，分户后能否再申请新建庄基；建新农户不拆旧宅基，由谁来负责实施等问题。

　　（2）相关制度缺乏可操作性。虽然《土地管理法》明确规定农村实行“一户一宅”制度，但这一政策执行起来阻力很大，缺乏具体可操作性的政策指导。一是对一户多宅、超占面积只是做了泛泛的规定，没有制定相应详细的处理规定和措施，难以操作。二是对城乡大变革中发生的因人口流动、户籍变化等造成宅基地变化都没有做出相应规定，结果出现老房屋、老宅基大量闲置，同时新房屋、新宅基又不断出现。三是旧宅基地、一户多宅的收回办法没有法律明确规定。由于村民子女升学、参军、外出打工及人口死亡等原因形成的空闲宅基地，其收回无可操作性的法律依据，这些都需要可操作性的制度来完善。

　　（3）《土地管理法》没有赋予国土部门强制执行权，按照依法行政的要求，对于土地违法行为，国土部门只能下发停工通知书，责令停工，没有强制制止的手段。过去一些行之有效的制止乱占乱建的土办法，目前执法人员不能也不敢采用。国土部门只好履行监管和制止程序，下发有关法律文书，执法效果不好，常常形成制而不止的现象。

　　六是共同监管责任机制尚未真正形成。虽然市政府已下发了《构建国土资源共同监管责任机制的意见》，但真正的共同监管责任机制尚未形成，各部门齐抓共管的格局还未真正建立。土地管理仍处于“大家用、一家管”的格局，在对土地违法行为的联合执法过程中，基层政府、相关职能部门配合不积极，态度不坚决。国土部门常常处于孤独应对的难堪局面。一些土地违法案件执行难，致使违法行为不能得到彻底处理，执法效果大打折扣，震慑效应不明显。

　　四、加强全市农村违法用地监管的措施

　　针对以上存在的土地违法问题，各县区和全市国土部门高度重视，采取了许多措施，做了大量工作，也取得了一定成效。今后，我们将继续强化以下措施，切实维护全市农村良好的土地管理秩序。

　　一是进一步强化乡镇政府土地管理职能。建议将土地管理有关法律法规纳入各级党校培训内容，进一步增强县区和乡镇主要领导的依法用地意识。进一步明确乡镇政府土地管理主体责任，严格落实“约谈问责”机制。将乡镇土地管理，尤其是耕地保护情况纳入乡镇政府目标责任管理，严格进行考核，作为领导晋升的重要依据。对辖区内土地违法问题不制止、不报告，包庇纵容造成土地管理秩序混乱，违法用地比例高，影响较大的乡镇人民政府，建议县政府对乡镇主要领导进行约谈问责，追究责任。

　　二是进一步强化宅基地等各类建设用地的监管。要严格落实建设用地，尤其是农村宅基地管理。严格落实县、乡、村、组四级划拨制度，要严格规范建设用地选址核查工作，对新建宅基等各类建设项目的选址，必须由国土部门进行现场勘测套图，对不符合规划建宅的，要坚决制止并另行选址。对农村危房危窑改造项目用地，原则上要求原址修建，若确需另行选址的，须经县住建、国土及乡镇政府现场核实同意后方可建设。同时，县住建、民政等部门要积极主动与国土部门衔接，做好危房危窑改造项目的用地审批工作，严禁未批先建行为，严禁在基本农田和成片优质耕地内开“天窗”建宅。

　　三是进一步强化土地法律法规宣传。要充分利用电视、广播、网络等一切可以利用的工具，采取多种形式，开展土地法宣传进村庄、进社区、进学校活动，大张旗鼓的宣传国家土地管理方面的法律法规。举办基层干部土地法培训班，提高基层干部依法用地意识，发挥基层干部的传帮带作用，切实提高广大群众依法用地意识。

　　四是进一步加强土地执法监察工作。切实落实“重心下移关口前移”、“预防为主查防结合”执法监察工作方针。进一步执法动态巡查责任靠实在基层国土所，要不断加大巡查的频次和密度，扩大巡查区域，做到巡查不留死角。各乡镇、村、组也要发挥驻村干部、村组协管员信息员的作用，确保将土地违法问题发现在萌芽状态，制止在动土之初。县区国土局执法大队要做好全县动态巡查的督查指导工作。对巡查中发现的问题定期进行通报，督促规范整改。通过督察督促乡镇政府和国土所落实动态巡查责任。对发现的重大土地违法案件，要及时进行制止、查处和报告。该收缴罚款的要按高线足额处罚到位，该没收的要依法没收，该拆除的要依法拆除，该复耕的必须复耕到位，该追究党政纪责任的要依纪移交纪检监察机关，该追究刑事责任的要依法移送司法机关。切实解决违法成本低，守法成本高的问题。进一步加强共同监管责任机制建设，强化部门协作，切实形成“党委领导，政府负责，部门协同，公众参与，上下联动”的土地管理工作格局，真正建立共同监管的责任机制。

　　最后，衷心希望二位委员一如既往地关注支持全市国土资源管理工作，对我们的工作提出宝贵意见！

　　庆阳市国土资源局

　　2015年7月28日